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建立吹哨人制度道阻且长


2019-12-03 17:08:34   【  】    【打印】    【关闭


杨贤德/温现任政府一直致力于转变政府职能,不断推进简政放权、管治结合、优化服务的改革,取得了显著成效。例如,最近,为建立更符合市场经济和法治经济要求的市场监管体系,制定并颁布了《国务院关于加强和规范事项和事件监管的指导意见》(以下简称《指导意见》)。明确规定要发挥社会监督职能,建立“举报者”和内部举报者等制度,对举报严重违法违规和重大风险的有功人员给予重奖和严格保护。这里提出的“举报”系统是从美国进口的产品。它是指在执法成功后,掌握非法活动信息的人向监管执法机构报告信息并分享罚款等执法收益和其他执法收益的制度。

“告密者”听起来类似于我们通常所说的告密者和原告,但事实并非如此。在中国,政府也鼓励知情的公民举报违法犯罪行为,但这更多的是对公民的道德劝说,鼓励人民打击违法犯罪行为,“把罪犯投入人民战争的海洋”,这是政府“群众路线”的表现。“举报者”制度是一种制度化的“权力下放”的执法方式。政府和人民合作执法,分享执法权力。它广泛应用于金融证券、食品安全和腐败控制等执法领域。

这个系统的起源是美国。当时,政府机构不完善,执法资金和资源也存在不足。政府授权一些执法事项由个人行使,并允许个人分享执法收益或提供某些奖励。其实质是“有限政府”的产物。我们在美国西部电影中看到的“赏金猎人”就是这样的制度安排。当政府无法追捕逃犯时,它会将任务委托给有杰出技能的公民,并在任务完成后给予奖励。在当代美国,“告密者”提供准确的非法信息并协助执法。事件完成后,举报者可以支付10%至30%甚至更多的罚款、赔偿和其他执法结果。这个比例不高。中国的许多法律法规也规定了对举报者的奖励,但这些规定很笼统,奖励的金额或比例很低。例如,2014年,证监会发布了《证券期货违法违规行为举报暂行规定》,规定奖励比例仅为1%,最高不超过30万元。

建立“举报人”制度有利于扩大公众参与,弥补监管差距,提高监管的针对性和有效性。它反映了政府治理理念的变化。它是雇员对雇主的忠诚和公民对公共利益的关心,以及个人和社会道德之间利益和价值选择平衡的结果。与其说是鼓励道德按照善与恶的区别行事,不如说是通过利益分配促进执法和公共福利保护。然而,在中国实施这一制度仍然存在许多制度机制和文化障碍。自司马迁的《史记游侠传》以来,鼓励甚至赞扬私人执法可能很少见。许多人相信政府也应该能够控制世界的意识。政府对执法权力的垄断是理所当然的。在现实生活中,一方面,告密者和反映问题的人经常受到攻击、报复和歧视。俗话说,“问题没有解决,提出问题的人先解决。”这是这一现象的反映。另一方面,恶意诬告和陷害被反复禁止,重奖举报更容易被滥用,增加了执法和司法部门筛选有价值信息的成本。

因此,在中国建立一个有效的“举报者”制度绝非一日之功,而是需要系统规划的。也许更可行的办法是在一些与公共利益密切相关、行业专业性强、交易行为相对封闭、执法和司法成本高的行业进行试点,逐步积累经验,完善配套制度,最终使这一“看起来漂亮”的制度真正发挥作用。在制度方面,应完善“举报人”制度的立法。这些规则应该尽可能详细,以确保系统中的所有各方都有要遵守的规则。建立有效的举报人保护机制,提高举报和奖励分配制度的有效性。我们应注意平衡雇员、雇主和公共利益之间的关系,激励企业和行业建立有效的内部治理和合规管理体系,鼓励内部报告和优先处置,减少道德风险和道德困境等。在向国外机构学习的过程中,只有充分考虑当地环境的差异,进行创新转型,才能取得预期的成功。

(作者为北京市人民检察院工作)

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